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Même s’ils sont régulièrement employés dans le débat public, les termes de libéralisation, légalisation, dépénalisation, décriminalisation, contraventionnalisation n’ont pas toujours de définition communément admise. Certaines notions couramment utilisées n’ont ni définition générale consacrée par les dictionnaires de langue française, ni valeur juridique, dès lors qu’elles décrivent des processus de décision politique. L’utilisation de ces termes est donc fluctuante et, souvent, équivoque.
Conçu grâce aux références citées en bibliographie et avec l’aide de juristes, ce lexique rassemble quelques propositions de définitions des principaux termes utilisés dans les débats récurrents relatifs au statut légal du cannabis. Il est suivi d’un aperçu des législations sur l’usage et la détention de cannabis en vigueur en France et en Europe.
Quelques définitions : libéralisation, légalisation, dépénalisation, décriminalisation, contraventionnalisation
La « libéralisation » consiste, dans le langage économique, à ouvrir un marché à la concurrence (légale). La libéralisation permet de déréguler un marché de biens ou de produits, de telle sorte que l’État n’intervienne pas (ou plus). Elle relève donc d’un choix de gouvernement : elle n’est pas du domaine du juge.
Quand on parle de libéralisation, on signifie le retrait de l’État d’un marché, dès lors soumis à une concurrence supposée pure et parfaite. Cela peut impliquer, éventuellement, de mettre fin au monopole d’une administration ou d’une entreprise (publique ou privée) sur une activité définie par l’autorité publique. Ainsi a-t-on évoqué, par exemple, une « libéralisation » du marché des jeux de hasard et d’argent en ligne, lorsque la loi du 12 mai 2010 a ouvert à la concurrence légale l’offre de paris sur Internet : la loi a, à la fois, mis fin à l’essor d’un marché illégal de paris en ligne et au monopole d’État de la Française des jeux et du Pari mutuel urbain (PMU) sur le marché légal des jeux en ligne.
Appliquée au cannabis, la libéralisation reviendrait à supprimer toute interdiction juridique en ce qui concerne l’usage, la détention et le commerce (achat, vente, cession) de ce produit.
La légalisation (ou réglementation) est la reconnaissance juridique d’un comportement, qui implique la reconnaissance d’une liberté (comme la libéralisation). Elle peut cependant impliquer une intervention de l’État, consistant à mettre à disposition les moyens qui permettent l’exercice de cette liberté.
« Légaliser le cannabis » signifie que la détention de ce produit est autorisée. Sa production et sa distribution peuvent néanmoins être contrôlées et encadrées par l’État. La légalisation laisse libre l’État de définir le niveau et les modalités de contrôle, tant de l’usage que de la distribution : il peut peser sur la demande en intervenant sur le prix de vente légal via la fiscalité ; il peut limiter les conditions dans lesquelles la consommation est autorisée, en restreignant l’autorisation de consommer à certaines catégories de population (cf. autorisation de vente d’alcool et de tabac limitée aux majeurs et interdite aux mineurs) ou à certains lieux (cf. interdiction de fumer dans les lieux publics).
La légalisation du cannabis en tant que produit est à ce jour juridiquement impossible à mettre en œuvre dans les pays signataires des conventions internationales, qui se sont engagés à incriminer et sanctionner la culture, la distribution et la production de tout type de stupéfiants.
Les notions de légalisation « partielle » ou « totale » du cannabis, largement utilisées dans le débat public, n’ont aucune valeur juridique établie dans les textes. Dans son acception courante, la « légalisation partielle » peut désigner une légalisation limitée à certaines populations ou à certaines circonstances d’usage (comme, par exemple, le tabac et l’alcool, dont la vente est interdite, en France, aux mineurs), par opposition à la « légalisation totale » qui consisterait à autoriser l’achat et la vente de cannabis sans aucune restriction (au même titre qu’un bien de consommation courante).
De la même manière que le langage usuel confond souvent libéralisation et légalisation, les termes de dépénalisation et décriminalisation sont souvent utilisés comme synonymes.
La dépénalisation est définie par Van de Kerchove comme le processus « tendant à réduire l’application de sanctions pénales à l’égard d’un comportement déterminé, cette réduction pouvant aboutir à leur suppression pure et simple»3. Il existe d’autres définitions possibles de la «dépénalisation», plus ou moins proches de la notion de «décriminalisation»: pénalistes et criminologues ne donnent en effet pas tous le même contenu aux notions de « dépénalisation » et de « décriminalisation ». Dans certains pays, en France en particulier et dans les pays latins (Italie, Espagne, Portugal), le terme de dépénalisation est généralement utilisé pour désigner la suppression de l’interdit pénal4.
Dans l’emploi courant des notions de dépénalisation «partielle» ou «totale» de l’usage de cannabis, la « dépénalisation totale » désigne la suppression de toute peine (le comportement d’usage est extrait du champ pénal), alors que la « dépénalisation partielle » désigne, de façon plus limitative, la réduction ou l’assouplissement des peines prévues par la loi : il peut s’agir de diminuer les peines d’emprisonnement ou de remplacer la possibilité de peines de prison par une peine d’amende, une peine de travail d’intérêt général, ou encore un traitement médical. Dans les deux cas cependant, la prohibition demeure (Van de Kerchove, 1987). Soulignons-le une nouvelle fois : ce distinguo entre dépénalisation totale et partielle n’a aucune valeur juridique.
Le langage courant distingue également, parfois, la dépénalisation en droit et en fait. La « dépénalisation en droit » consiste à réduire ou à supprimer les sanctions pénales (amende, emprisonnement) associées au comportement d’usage par le droit positif (changement législatif de l’incrimination et de la sanction de l’usage et/ou de la détention). On parle de « dépénalisation de fait » lorsque, en raison de divers mécanismes juridiques (à l’instar de l’opportunité des poursuites5), une infraction définie par le droit pénal n’est, de fait, pas sanctionnée à la mesure de ce que prévoit la loi. Cela peut arriver dans les pays dont la politique pénale est orientée par des directives du ministère de la Justice.
La décriminalisation désigne « le processus tendant non seulement à la suppression de l’application de toute sanction pénale à l’égard d’un comportement déterminé, mais encore à la suppression de son statut même de « crime » (au sens large), c’est-à-dire d’infraction pénale »6, comme c’est le cas par exemple au Portugal7. La décriminalisation consiste donc à retirer le caractère d’infraction pénale à un acte, signifiant la sortie du comportement déterminé du champ pénal.
Cet anglicisme, souvent utilisé comme synonyme de dépénalisation, n’a pas d’équivalent en langue française. Appliquée au système français, elle désignerait un processus de déclassement de l’infraction, de la catégorie d’infraction la plus grave (crime) à une catégorie d’infraction moins grave (délit, par exemple), entraînant une réduction de la peine encourue.
La contraventionnalisation consiste à déclasser une infraction de la catégorie de délit à celle de contravention (définie par le droit français comme l’infraction pénale la moins grave). A la différence des crimes et des délits, les contraventions ne sont pas punies de peines d’emprisonnement (du moins en France8) : les peines applicables sont l’amende et des peines restrictives de droits9.
Dans l’hypothèse d’une contraventionnalisation de l’usage en France, la possibilité d’une peine d’emprisonnement serait supprimée et remplacée par la possibilité de réprimer l’usage de stupéfiants au moyen d’une peine d’amende (éventuellement forfaitaire). Ainsi «contraventionnalisée», l’infraction d’usage de stupéfiants ne serait plus passible du tribunal correctionnel mais du tribunal de police ou d’une juridiction de proximité (compétents pour juger les contraventions), tout en restant une infraction pénale.
La décision de contraventionnaliser une infraction peut constituer une réponse lorsque l’importance d’un contentieux dépasse les capacités de traitement des tribunaux correctionnels.
Etat de la législation française
L’usage de stupéfiants (sans distinction de produits) est, aux termes de la loi du 31 décembre 1970, passible d’une peine maximum d’un an d’emprisonnement et d’une amende de 3 750 euros (article L 3421-1 du Code de la santé publique). Cette peine peut être portée à 5 ans d’emprisonnement et/ou à une amende de 75 000 euros lorsque l’infraction d’usage a été commise dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public, ou par le personnel (y compris intérimaire) d’une entreprise de transport terrestre, maritime ou aérien, de marchandises ou de voyageurs exerçant des fonctions mettant en cause la sécurité du transport. L’usager encourt également, depuis la loi du 5 mars 2007, à titre de peine complémentaire, l’obligation d’accomplir un stage de sensibilisation aux dangers de l’usage de produits stupéfiants (article 131-35-1 du code pénal).
Le délit d’usage de stupéfiants étant passible d’une peine privative de liberté, les magistrats peuvent prononcer, à la place de l’emprisonnement, diverses peines privatives ou restrictives de liberté : peines alternatives aux peines de prison, amende, suspension du permis de conduire, confiscation de véhicule appartenant au condamné, interdiction d’exercer une activité professionnelle ou sociale, lorsque les facilités que procure celle-ci ont été sciemment utilisées pour commettre l’infraction, notamment (article 131-6 du code pénal).
S’il est majeur, l’usager peut également se voir proposer diverses mesures alternatives aux poursuites qui, si elles sont exécutées, entraînent l’arrêt des poursuites : paiement volontaire d’une amende de composition d’un maximum de 1 900 euros, exécution d’un travail non rémunéré d’un maximum de 60 heures au profit de la collectivité, remise du permis de conduire au tribunal pour une durée maximale de 4 mois, réalisation d’un stage payant de sensibilisation aux dangers de l’usage de stupéfiants.
Au stade des poursuites par le procureur de la République, un usager, même mineur, peut être enjoint de se soigner, dans le cadre d’une injonction thérapeutique. Les poursuites sont alors suspendues mais si l’usager ne se plie pas à cette injonction, ou s’il est à nouveau interpellé pour usage, le procureur de la République peut décider de le traduire devant le tribunal correctionnel.
Par ailleurs, à tous les stades du processus pénal, les juges peuvent recourir à une mesure d’obligation de soins, qui se distingue de l’injonction thérapeutique par trois aspects : elle est applicable à tous les justiciables (et non pas seulement aux usagers de stupéfiants, comme l’injonction thérapeutique) ; elle est réservée aux personnes présentant un problème de dépendance (drogues illicites ou alcool), quelle que soit l’infraction concernée ; enfin, elle peut être ordonnée par un juge ou par un tribunal.
Le dispositif de sanction de l’usage de stupéfiants a été complété par des circulaires de politique pénale adressées aux parquets qui recommandent de privilégier autant que possible les mesures alternatives aux poursuites et de réserver les poursuites aux récidivistes ou aux usagers qui refusent de se soumettre aux mesures alternatives. En pratique, 70 % des affaires d’usage de stupéfiants traitées par les parquets font l’objet d’une mesure alternative aux poursuites (Obradovic, 2010).
Concernant le cadre spécifique de la sécurité routière, la loi du 3 février 2003 a créé un délit sanctionnant un conducteur dont l’analyse sanguine révèle la présence de stupéfiants. La sanction maximum encourue est de 2 ans d’emprisonnement et 4 500 euros d’amende. La loi du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, dite LOPPSI II, a étendu ces dispositions en autorisant les contrôles systématiques de stupéfiants en bord de route à l’aide de tests salivaires. En outre, en cas d’accident mortel (homicide) ou corporel (blessures involontaires), le véhicule du conducteur en cause sera confisqué si celui-ci est en récidive de conduite sous l’influence de l’alcool ou de stupéfiants.
État des législations sur l’usage et la détention de cannabis en Europe
En matière de cannabis, deux conventions internationales exercent une contrainte sur l’évolution des législations nationales européennes : la Convention unique sur les stupéfiants de 1961 et la Convention de 1988 contre le trafic illicite de produits stupéfiants et de substances psychotropes. Ratifiées par l’ensemble des États de l’Union européenne (UE), ces conventions leur imposent d’incriminer la production, le trafic, la cession et la détention de stupéfiants (qui peut être entendue comme la détention destinée au trafic). Cependant, l’obligation d’incriminer directement l’usage n’est prévue par aucune norme de droit international10 (Cesoni, 2000), ce qui laisse une marge de manœuvre aux États-membres en matière de réglementation nationale de la consommation.
Les options adoptées en matière d’incrimination de l’usage de cannabis et des «actes préparatoires de l’usage » varient selon les pays. En accord avec les conventions internationales, l’usage de stupéfiants n’est explicitement autorisé dans aucun pays européen mais il n’est pas pour autant interdit par la loi dans tous les pays de l’UE. Certaines législations en vigueur prévoient l’incrimination directe de la consommation de stupéfiants, d’autres une incrimination indirecte (via la détention pour usage personnel). En outre, certains pays distinguent le cannabis des autres stupéfiants dans leur régime d’incrimination, tandis que d’autres n’effectuent aucune différenciation entre les stupéfiants. Cependant, aucun pays de l’UE n’a légalisé le cannabis en tant que produit (en légalisant sa production et sa distribution) et aucun ne le pourrait, en l’état des conventions internationales.
Au sein de l’Union Européenne des 27, on distingue trois groupes de pays suivant le régime d’incrimination de l’usage de cannabis :
- L’usage de cannabis en tant que tel constitue une infraction pénale dans 5 pays de l’UE : France, Grèce, Suède, Finlande, Chypre11. Tous prévoient la possibilité de peines de prison – même si, en Grèce, un projet de loi vise à revenir sur la possibilité de peines d’emprisonnement pour les usagers12.
- L’usage de cannabis en tant que tel constitue une infraction administrative (passible de sanctions administratives, en dehors du cadre pénal) dans 7 pays de l’UE : Portugal, Espagne (usage dans les lieux publics), Luxembourg, Bulgarie, Estonie, Lettonie, Lituanie.
- Dans 15 pays de l’UE, l’usage de cannabis en tant que tel n’est pas interdit par la loi mais la détention de cannabis en petite quantité pour usage personnel constitue une infraction pénale ou administrative : Belgique, Danemark, Pays-Bas, Italie, Allemagne, Autriche, Royaume-Uni, Irlande, Malte, Hongrie, République tchèque, Pologne, Slovaquie, Slovénie et Roumanie (cas particulier où l’usage est prohibé mais aucune peine n’est prévue pour le sanctionner). On peut y ajouter l’Espagne, pour l’usage dans les lieux privés. Ainsi, au Royaume Uni, par exemple, la détention constitue une infraction pénale mais pas l’usage. Les stupéfiants sont classés en trois catégories (A, B et C), déterminant le niveau de sanction encouru. En 2004, le cannabis a été rétrogradé dans la classe C (la moins dangereuse, exposant toute personne en possession de ce produit à une peine d’emprisonnement maximum de 2 ans), avant d’être reclassé en classe B en 2009 : la détention de cannabis est désormais passible d’une peine de prison de 5 ans.
Au sein de l’UE-27, la détention de cannabis constitue une infraction pénale dans la plupart des pays sauf, dans quelques pays, lorsqu’il s’agit de « petites quantités » destinées à l’usage personnel.
- Dans 7 pays de l’UE, la détention de « petites quantités » de cannabis pour usage personnel constitue en effet une infraction administrative : Portugal13, Italie, Espagne, République tchèque, Slovénie, Estonie (les deux premières fois), Lettonie (la première fois). Il peut s’agir, selon les pays, d’un avertissement, d’une amende, d’une suspension ou d’un retrait du permis de conduire ou du passeport, de la confiscation du produit, ou encore d’une rétention administrative, hors circonstances aggravantes.
- Parmi les 20 pays de l’UE qui considèrent la détention de « petites quantités » de cannabis pour usage personnel comme une infraction pénale, 9 pays prévoient divers mécanismes juridiques14 permettent de ne pas la sanctionner : Espagne15, Italie16, Allemagne, Belgique, Pays-Bas, Danemark, République tchèque, Pologne, Royaume-Uni17, ce qui est parfois désigné comme une « dépénalisation de fait ».
Les seuils déterminant les « petites quantités » de cannabis, parfois définis dans les textes (souvent par voie de circulaire18), diffèrent d’un pays à l’autre : pour la résine de cannabis par exemple, les seuils sont de 3 g en Belgique, 5 g en République tchèque ou au Portugal, de 6 à 15 g en Allemagne (selon les Länder), etc.
Toutefois, parmi ces pays, certains continuent de pénaliser l’usage et/ou la détention de stupéfiants autres que le cannabis (Luxembourg, Belgique).
Ainsi, au sein de l’UE-27, 5 pays ne considèrent ni l’usage ni la possession de petites quantités » de cannabis comme des infractions pénales19 : Portugal, Espagne (usage dans les lieux publics), Slovénie, Estonie, Lettonie (la première fois).
L’exemple néerlandais illustre la difficulté de catégoriser les politiques pénales développées à l’égard des usagers de stupéfiants. Contrairement aux idées reçues, la détention et la vente de cannabis ne sont pas légales aux Pays-Bas mais elles sont tolérées sous certaines conditions (loi de 1976). Elles sont autorisées dans les coffee shops titulaires d’une licence, avec certaines restrictions : interdiction de publicité pour les drogues interdites, interdiction de vente de drogue « dure », interdiction de provoquer des nuisances publiques, interdiction de vente et d’accès aux mineurs, vente maximum de 5 grammes par personne et par transaction. Par ailleurs, en pratique, dans la rue, la vente et la détention de cannabis pour usage personnel sont rarement verbalisées en-dessous de 5 grammes et, si elles le sont, elles donnent rarement lieu à des poursuites judiciaires (« principe d’opportunité »). Une réflexion est toutefois en cours pour modifier la législation en transformant les coffee shops en clubs privés accessibles aux seuls citoyens ou résidents néerlandais, afin de limiter les nuisances liées au « narco-tourisme ».
Remerciements
Brendan Hughes (Senior scientific analyst, Unité Policy, evaluation and content coordination, Observatoire européen des drogues et des toxicomanies), Maria Luisa Cesoni (Professeure à l’Université catholique de Louvain, Faculté de droit et de criminologie), Dan Kaminski (Professeur à l’Université catholique de Louvain, Faculté de droit et de criminologie), Christine Guillain (chargée de cours aux Facultés Universitaires Saint-Louis, Bruxelles).
Pour aller plus loin :
- Bisiou Y., Le cadre légal français, in Ogien A., Mignon P. (dir.), Drogue et toxicomanies: la demande sociale de drogues, Délégation générale à la lutte contre la Drogue et la Toxicomanie (DGLDT), Paris, La Documentation française, 1994
- Bisiou Y., Stupéfiants: les nouvelles dispositions de droit pénal, in Debock C. (dir.), Face à la drogue: quelle politique, Paris, La Documentation française, coll. Problèmes politiques et sociaux, n°745, 1995
- Cambillau N., « L’usage de cannabis : entre répression excessive et dépénalisation problématique », Médecine & Droit, 2003, 58, 3-16
- Cesoni M. L., Devresse M.-S. (Dir.), L’usage et la détention de stupéfiants, entre criminalisation et décriminalisation, Fribourg, Academic Press, 2010.
- Cesoni M. L., L’incrimination de l’usage de stupéfiants dans sept législations européennes, Documents du Groupement de recherche Psychotropes, politique et société, Paris, n°4, 2000.
- Da Agra C., «Requiem pour la guerre à la drogue. L’expérimentation portugaise de décriminalisation », Déviance et Société, 2009, 1, 33, 27-49
- Greenwald G., Drug Decriminalization in Portugal : Lessons for Creating Fair and Successful Drug Policies, The Cato Institute, 2009.
- Guillain C., « Criminaliser, décriminaliser l’usage de drogues : une histoire sans fin », in Tulkens F., Cartuyvels Y., Guillain C. (dir.), La peine dans tous ses états. Hommage à Michel van de Kerchove , Bruxelles, Larcier, 2011, pp. 317-336.
- Obradovic I., «La réponse pénale à l’usage de stupéfiants», Tendances, n°72, OFDT, novembre 2010 (http://www.ofdt.fr/ofdtdev/live/publi/tend/tend72.html)
- Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT), L’usage illicite de stupéfiants dans l’UE: Approches juridiques, collection OEDT dossiers thématiques, Lisbonne, 2005.
- Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT), rubrique « Overviews of legal topics » (http://www.emcdda.europa.eu/html.cfm/index5036EN.html)
- Pudney S.E., “Drugs Policy: What Should We Do About Cannabis?”, Economic Policy, January 2010, 25:165-211 (http://www.cepr.org/meets/wkcn/9/976/papers/pudney.pdf)
- Room R., Fischer B., Hall W., Lenton S., Reuter P., Cannabis Policy: Moving Beyond Stalemate, Oxford University Press, 2010
- Van de Kerchove M., Le droit sans peines. Aspects de la dépénalisation en Belgique et aux États-Unis, Bruxelles, Facultés universitaires Saint Louis, 1987.
Références législatives :
– Loi n° 70-1320 du 31 décembre 1970 relative aux mesures sanitaires de lutte contre la toxicomanie et la répression du trafic et de l’usage de substances vénéneuses, JO du 2 janvier 1971.
– Loi n°2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance (NOR: INTX0600091L).
– Loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (NOR: IOCX0903274L).